Deklarasi Balfour

Dukungan awal pemerintah Inggris

Dukungan politik yang mula-mula diberikan pemerintah Inggris terhadap pertambahan jumlah pemukim Yahudi di Palestina didasarkan atas beberapa kalkulasi geopolitik.^[1][i] Dukungan awal ini dipelopori Lord Palmerston, dan pertama kali disuarakan pada tahun-tahun permulaan era 1840-an,^[3] sesudah pemerintahan Suriah dan Palestina diserobot Muhammad Ali Pasya, Gubernur Mesir yang ingin lepas dari Kesultanan Utsmaniyah.^[4][5] Prancis kian meluaskan pengaruhnya di Palestina maupun negeri-negeri lain di Timur Tengah, dan perannya selaku pelindung komunitas-komunitas Kristen Katolik mulai menguat, sementara Rusia sudah disegani sebagai pelindung komunitas-komunitas Kristen Ortodoks Timur di kawasan yang sama. Situasi seperti ini membuat Inggris tidak punya ruang lingkup pengaruh di Timur Tengah,^[4] dan oleh karena itu perlu menemukan atau menciptakan suatu kaum yang dapat mereka "ayomi" di kawasan itu.^[6] Pertimbangan-pertimbangan politik tersebut didukung oleh sentimen Kristen Injili yang bersimpati terhadap "kepulangan orang Yahudi" ke Palestina, yakni sentimen yang diusung anasir-anasir kalangan elit politik Inggris pada pertengahan abad ke-19, teristimewa Lord Shaftesbury.^[ii] Kementerian Luar Negeri Inggris secara aktif mendorong orang Yahudi untuk beremigrasi ke Palestina, misalnya melalui imbauan-imbauan Charles Henry Churchill, yang disampaikan lewat surat dalam rentang waktu 1841-1842, kepada Moses Montefiore, pemimpin komunitas Yahudi Inggris.^[8][a]

Ikhtiar-ikhtiar semacam ini bersifat pradini,^[8] dan tidak membuahkan hasil.^[iii] Hanya 24.000 orang Yahudi yang bermukim di Palestina menjelang kemunculan Zionisme di kalangan komunitas Yahudi sedunia pada dua dasawarsa terakhir abad ke-19.^[10] Perubahan mendadak geopolitik akibat meletusnya Perang Dunia I membuat kalkulasi-kalkulasi awal, yang sempat dibiarkan terbengkalai, menjadi titik tolak pembaharuan taksiran-taksiran stategis maupun tawar-menawar politik atas kawasan Timur Tengah dan Timur Jauh.^[5]

Zionisme purwa

Gerakan Zionisme muncul menjelang akhir abad ke-19 sebagai reaksi terhadap gerakan-gerakan antisemit dan nasionalis eksklusioner di Eropa.^[11][iv][v] Nasionalisme romantis di Eropa Tengah dan Eropa Timur turut membantu kelahiran Haskalah, sebuah gerakan "Pencerahan Yahudi", yang menimbulkan perpecahan di dalam komunitas Yahudi. Perpecahan ini mengakibatkan sebagian golongan menganggap Yahudi sebagai agama mereka, sementara sebagian lainnya menganggap Yahudi sebagai suku-bangsa atau bangsa mereka.^[11][12] Pogrom-pogrom anti-Yahudi yang terjadi pada rentang waktu 1881–1884 di Kekaisaran Rusia mendorong penguatan identitas golongan yang kedua. Dari golongan ini muncul organisasi-organisasi perintis yang disebut Hobebei Tsion (Pencinta Sion), risalah Swa-Emansipasi yang ditulis oleh Leon Pinsker, dan gelombang pertama imigrasi besar-besaran orang Yahudi ke Palestina yang secara retrospektif diberi nama "Aliyah Pertama".^[14][15][12]

Pada 1896, seorang wartawan Yahudi berkewarganegaraan Austria-Hungaria bernama Theodor Herzl menerbitkan risalah berjudul Der Judenstaat ("Negara Yahudi" atau "Negara Orang Yahudi") yang menjadi kemudian landasan Zionisme politik. Dalam risalah ini, ia mengemukakan bahwa satu-satunya solusi bagi "masalah Yahudi" di Eropa, termasuk antisemitisme yang kian marak, adalah menciptakan sebuah negara bagi orang Yahudi.^[16][17] Setahun kemudian, Theodor Herzl mendirikan Organisasi Zionis. Pada penyelenggaraan kongres pertamanya, Organisasi Zionis mengamanatkan pembentukan "kediaman bagi bangsa Yahudi di Palestina di bawah naungan hukum publik". Usulan langkah-langkah pelaksanaan amanat ini mencakup tindakan mempromosikan pemukiman orang Yahudi di Palestina, mengorganisasikan orang Yahudi di diaspora, mempertebal perasaan dan keinsyafan sebagai orang Yahudi, serta berancang-ancang untuk mendapatkan izin-izin yang diperlukan dari pemerintah.^[17] Theodor Herzl wafat pada tahun 1904, 44 tahun sebelum lahirnya Israel, negara Yahudi yang ia gagas. Sampai akhir hayatnya, ia tak kunjung mendapatkan kekuasaan politik yang diperlukan untuk menjalankan rencana-rencananya.^[10]

Chaim Weizmann, pemimpin kaum Zionis yang kelak menjadi Presiden Organisasi Zionis Sedunia dan Daftar presiden Israel yang pertama, hijrah dari Swiss ke Inggris pada tahun 1904. Ia berjumpa dengan Arthur James Balfour dalam suatu pertemuan yang diatur oleh Charles Dreyfus, wakil konstituen Yahudi dalam tim kampanye Arthur Balfour. Pertemuan ini berlangsung sesudah Arthur Balfour meletakkan jabatan perdana menteri dan baru saja mulai berkampanye dalam rangka menghadapi Pemilihan Umum Inggris tahun 1906.^[18][vi] Sebelum itu pada tahun yang sama, Arthur Balfour berhasil memperjuangkan rancangan Undang-Undang Warga Asing dalam sidang parlemen dengan pidato-pidatonya yang berapi-api tentang perlunya membendung gelombang imigrasi pengungsi Yahudi dari Kekaisaran Rusia ke Inggris.^[20][21] Dalam pertemuan ini, ia menanyakan alasan keberatan Chaim Weizmann terhadap Rancangan Uganda tahun 1903 yang justru didukung oleh Theodor Herzl, yakni rencana penyerahan sebagian dari wilayah protektorat Inggris di Afrika Timur untuk dijadikan wilayah otonom orang Yahudi. Rancangan Uganda ditawarkan kepada Theodor Herzl oleh Joseph Chamberlain, Menteri Urusan Tanah Jajahan dalam kabinet Arthur Balfour, selepas berkunjung ke Afrika Timur pada tahun 1903.^[vii] Menyusul kematian Theodor Herzl, rancangan ini ditolak lewat pemungutan suara dalam Kongres Zionis yang ketujuh pada tahun 1905,^[viii] sesudah dua tahun menjadi pokok perdebatan sengit di dalam Organisasi Zionis.^[24] Chaim Weizmann menjawab pertanyaan Arthur Balfour dengan mengemukakan keyakinannya bahwa kecintaan orang Yahudi terhadap Yerusalem sebanding dengan kecintaan orang Inggris terhadap kota London.^[b]

Pada bulan Januari 1914, Chaim Weizmann berjumpa dengan Baron Edmond de Rothschild, anggota keluarga besar Rothschild cabang Prancis dan salah seorang penganjur utama gerakan Zionisme,^[26] untuk membicarakan proyek pembangunan Universitas Ibrani di Yerusalem.^[26] Kendati bukan bagian dari Organisasi Zionis Sedunia, Baron Edmond de Rothschild telah berjasa mendanai pembentukan koloni-koloni tani Yahudi Aliyah Pertama dan mengalihkannya kepada Asosiasi Kolonisasi Yahudi pada tahun 1899.^[27] Tidak percuma Chaim Weizmann berkenalan dengan Baron Edmond de Rothschild karena beberapa bulan kemudian, putra sang baron, James de Rothschild, minta dipertemukan dengan Chaim Weizmann pada tanggal 25 November 1914. James de Rothschild berharap Chaim Weizmann bersedia membantunya memengaruhi orang-orang di lingkungan pemerintahan Inggris yang ia anggap dapat menerima rencana pendirian "Negara Yahudi" di Palestina.^[c][29] Melalui istri James de Rothschild, Dorothy de Rothschild, Chaim Weizmann berkenalan dengan Rózsika Rothschild, yang kemudian mengenalkannya kepada keluarga besar Rothschild cabang Inggris, teristimewa suaminya, Charles Rothschild, dan abang iparnya, Walter Rothschild, seorang ahli zoologi dan mantan anggota parlemen Inggris.^[30] Nathan Rothschild, Baron Rothschild yang pertama, kepala keluarga besar Rothschild cabang Inggris, menjaga jarak aman dengan Zionisme, tetapi ia wafat pada bulan Maret 1915, dan gelar kebangsawanannya diwarisi oleh Walter Rothschild.^[30][31]

Sebelum pencanangan Deklarasi Balfour, sekitar 8.000 dari 300.000 warga Yahudi Inggris adalah anggota organisasi kaum Zionis.^[32][33] Di peringkat global, per 1913 (tahun data termutakhir prapencanangan Deklarasi Balfour), kira-kira 1% dari jumlah orang Yahudi sedunia adalah anggota organisasi kaum Zionis.^[34]

Palestina di bawah pemerintah Turki Utsmaniyah

Daerah sejajar Sungai Yordan yang disebut "Tanah Palestina" (bahasa Arab: ارض فلسطينcode: ar is deprecated , Arḍ Filasṭīn) di dalam peta keluaran tahun 1732, karya Kâtip Çelebi (1609–1657), ahli geografi Turki Utsmaniyah.[35]

Terhitung sampai tahun 1916, sudah empat abad lamanya Palestina menjadi bagian dari Kesultanan Utsmaniyah atau Kesultanan Utsmaniyah.^[36] Nyaris sepanjang kurun waktu empat abad ini, orang Yahudi menjadi kaum minoritas di Palestina, yakni sekitar 3% saja dari keseluruhan populasi. Umat Islam merupakan bagian terbesar dari populasi Palestina, disusul oleh umat Kristen.^{[37][38][39][ix]}

Pemerintah Turki Utsmaniyah di Istanbul mulai memberlakukan pembatasan-pembatasan terhadap imigrasi orang Yahudi ke Palestina menjelang akhir tahun 1882 setelah menyaksikan Aliyah Pertama yang berawal pada permulaan tahun itu.^[41] Meskipun imigrasi orang Yahudi sedikit banyak menimbulkan ketegangan dengan populasi lokal Palestina, terutama dengan golongan saudagar dan pemuka masyarakat, pada tahun 1901, Gerbang Agung (pemerintah pusat Turki Utsmaniyah) memberi orang Yahudi hak yang sama dengan orang Arab untuk membeli tanah di Palestina, dan persentase orang Yahudi dari jumlah populasi Palestina pun meningkat menjadi 7% pada tahun 1914.^[42] Pada waktu yang sama, seiring kian meningkatnya rasa tidak percaya terhadap Aliyah Kedua dan Kaum Muda Turki, yakni kaum nasionalis Turki yang telah berhasil menguasai pemerintahan Turki Utsmaniyah pada tahun 1908, gerakan nasionalisme Arab serta nasionalisme Palestina pun semakin bertumbuh, dan semangat anti-Zionisme menjadi unsur pemersatu di Palestina.^[42][43] Para sejarawan tidak tahu apakah kekuatan-kekuatan penggerak ini pada akhirnya akan tetap menimbulkan konflik andaikata Deklarasi Balfour tidak pernah ada.^[x]

Perang Dunia I

1914–1916: Diskusi-diskusi pendahuluan antara pemerintah Inggris dan kaum Zionis

Pada bulan Juli 1914, meletus perang di Eropa antara kubu Entente Tiga (Inggris, Prancis, Rusia) dan kubu Kekaisaran Sentral (Jerman, Austria-Hungaria, Turki Utsmaniyah).^[45]

Kabinet pemerintahan Inggris pertama kali membahas Palestina dalam rapat tanggal 9 November 1914, empat hari sesudah Inggris memaklumkan perang terhadap Kesultanan Utsmaniyah. Wilayah Kesultanan Utsmaniyah ketika itu mencakup pula Mutasarifat Yerusalem, yakni daerah yang kerap disebut Palestina.^[46] Dalam rapat tersebut, Menteri Keuangan Inggris David Lloyd George "mengungkit perihal akhir takdir Palestina".^[47] David Lloyd George adalah pemilik firma hukum Lloyd George, Roberts and Co, yang sudah sejak satu dasawarsa sebelumnya menjalin hubungan kerja sama dengan Federasi Zionis Britania Raya dan Irlandia dalam penyusunan Rancangan Uganda.^[48] David Lloyd George menjadi Perdana Menteri Inggris pada waktu pencanangan Deklarasi Balfour, dan menjadi pejabat yang bertanggung jawab atas terbitnya deklarasi tersebut.^[49]

Usaha-usaha politik Chaim Weizmann mengalami kemajuan pesat.^[d] Pada tanggal 10 Desember 1914, ia berjumpa dengan Herbert Samuel, anggota kabinet pemerintahan Inggris dan seorang Yahudi sekuler yang sudah mempelajari Zionisme.^[51] Herbert Samuel merasa tuntutan-tuntutan Chaim Weizmann terlampau bersahaja.^[e] Selang dua hari kemudian, Chaim Weizmann sekali lagi bertatap muka dengan Arthur Balfour setelah terakhir kali bertemu pada tahun 1905. Arthur Balfour sudah berada di luar lingkungan pemerintahan semenjak kekalahannya dalam pemilihan umum tahun 1906, tetapi masih menjadi anggota senior Partai Konservatif yang kala itu menjadi Kubu Oposisi Resmi.^[f]

Sebulan kemudian, Herbert Samuel mengedarkan sebuah memorandum bertajuk Masa Depan Palestina kepada kolega-koleganya di kabinet. Memorandum ini berisi pernyataan yang berbunyi: "Saya yakin bahwa solusi bagi masalah Palestina yang sangat dapat diterima oleh para pemimpin dan pendukung gerakan Zionisme di seluruh dunia adalah aneksasi Palestina oleh Kekaisaran Inggris".^[54] Herbert Samuel membahas isi selembar salinan dari memorandumnya ini dengan Nathan Rothschild pada bulan Februari 1915, sebulan sebelum Nathan Rothschild wafat.^[31] Memorandum ini merupakan dokumen resmi pertama yang memuat pengajuan permintaan dukungan bagi orang Yahudi sebagai salah satu prasyarat perang.^[55]

Sejumlah diskusi lebih lanjut menyusul kemudian, termasuk pertemuan-pertemuan pendahuluan dalam kurun waktu 1915–1916 antara Lloyd George, yang diangkat menjadi menteri urusan kelengkapan perang pada bulan Mei 1915,^[56] dan Chaim Weizmann, yang diangkat menjadi penasihat ilmiah untuk kementerian tersebut pada bulan September 1915.^[57][56] Tujuh belas tahun kemudian, dalam Kenang-Kenangan Perang yang ditulisnya, Lloyd George menyebut pertemuan-pertemuan tersebut sebagai "sumber dan cikal bakal" Deklarasi Balfour. Pernyataan Lloyd George ini telah dibantah para sejarawan.^[g]

1915–1916: Komitmen-komitmen awal Inggris terkait Palestina

Artikel utama: Korespondensi McMahon–Hussein dan Persetujuan Sykes–Picot

Penggalan dokumen kabinet pemerintahan Inggris nomor CAB 24/68/86 (bulan November 1918) dan Makalah Putih Churchill (bulan Juni 1922)

Peta dari dokumen Kementerian Luar Negeri Inggris nomor FO 371/4368 (bulan November 1918) menampilkan Palestina di dalam wilayah "Arab"^[62]

Dokumen kabinet menyatakan bahwa Palestina tercakup dalam wilayah yang dijanjikan Henry McMahon kepada bangsa Arab, sementara Buku Putih Churchill menyatakan bahwa Palestina "senantiasa dianggap" tidak tercakup di dalamnya.^[63][xi]

Palestina dalam peta Perjanjian Sykes–Picot di bawah "administrasi internasional", dengan Teluk Haifa, Akka, dan kota Haifa sebagai daerah kantong Inggris, dan tidak mencakup kawasan yang terbentang mulai dari sebelah selatan kota Hebron[h]

Menjelang akhir tahun 1915, Komisaris Tinggi Inggris untuk Mesir, Henry McMahon, bersurat-suratan sebanyak sepuluh kali dengan Syarif Mekah, Husain bin Ali Alhasyimi. Melalui surat-suratnya Henry McMahon berjanji kepada Husain bin Ali Alhasyimi untuk mengakui kemerdekaan bangsa Arab "di dalam wilayah dengan tapal-tapal batas yang diusulkan Syarif Mekah" sebagai imbalan atas kesediaan Husain bin Ali Alhasyimi untuk mengobarkan pemberontakan melawan Kesultanan Utsmaniyah. Kawasan yang dikecualikan dari wilayah yang dijanjikan tersebut adalah "sebagian wilayah Suriah" yang terletak di sebelah barat "Distrik Damsyik, Distrik Hums, Distrik Hamah, dan Distrik Halab".^[67][i] Selama beberapa dasawarsa pasca-Perang Dunia I, ruang lingkup kawasan pesisir yang dikecualikan ini menjadi pokok perdebatan sengit^[69] karena Palestina terletak di sebelah barat daya Damaskus dan tidak disebutkan secara gamblang.^[67]

Bangsa Arab bangkit memberontak melawan Kesultanan Utsmaniyah pada tanggal 5 Juni 1916,^[70] dengan berpegang pada mufakat quid pro quo yang dicapai lewat hubungan surat-menyurat antara Henry McMahon dan Husain bin Ali Alhasyimi.^[71] Meskipun demikian, kurang dari tiga pekan sebelum pemberontakan meletus, pemerintah Inggris, pemerintah Prancis, dan pemerintah Rusia diam-diam telah menyepakati Perjanjian Sykes–Picot, yang kemudian hari disebut Arthur Balfour sebagai "metode yang sepenuhnya baru" untuk memecah-belah kawasan Timur Tengah, manakala kesepakatan tahun 1915 "tampaknya sudah lekang dari ingatan orang".^[j]

Kesepakatan antara Inggris dan Prancis ini dirundingkan pada akhir tahun 1915 dan awal tahun 1916 antara Sir Mark Sykes dan François Georges-Picot. Pokok-pokok kesepakatan utama masih berbentuk draf dalam memorandum bersama yang diterbitkan pada tanggal 5 Januari 1916.^[73][74] Mark Sykes adalah anggota Parlemen Inggris dari Partai Konservatif yang berhasil menduduki posisi yang cukup berpengaruh terhadap kebijakan Inggris terkait Timur Tengah, mulai sejak diangkat menjadi anggota Panitia De Bunsen dan menggagas pembentukan Biro Arab pada tahun 1915.^[75] François Georges-Picot adalah diplomat Prancis yang pernah menjadi konsul jenderal di Beirut.^[75] Isi kesepakatan mereka adalah penetapan batas-batas ruang lingkup pengaruh dan kekuasaan di Asia Barat yang diusulkan untuk dibentuk andaikata Entente Tiga berhasil mengalahkan Kesultanan Utsmaniyah dalam Perang Dunia I.^[76][77] Sejumlah besar kawasan yang didiami bangsa Arab dibagi-bagi menjadi bakal wilayah administratif Inggris dan bakal wilayah administratif Perancis. Palestina diusulkan untuk dijadikan wilayah internasional,^[76][77] dengan bentuk administrasi pemerintahan yang akan ditetapkan sesudah berkonsultasi dengan Rusia dan Husain bin Ali Alhasyimi.^[76] Draf bulan Januari ini mengetengahkan kepentingan-kepentingan umat Kristen maupun umat Islam, dan menyebutkan pula bahwa "anggota-anggota komunitas Yahudi di seluruh dunia memiliki keprihatinan yang sungguh-sungguh dan sentimental terhadap masa depan negeri itu."^[74][78][k]

Sebelum memorandum bersama ini diterbitkan, belum ada negosiasi aktif dengan kaum Zionis, tetapi Mark Sykes sudah menginsafi keberadaan Zionisme, dan berhubungan baik dengan Moses Gaster – mantan Presiden Federasi Zionis Inggris^[80] – dan boleh jadi sudah pernah membaca memorandum kabinet tahun 1915 yang disusun oleh Herbert Samuel.^[78][81] Pada tanggal 3 Maret, ketika Mark Sykes dan François Georges-Picot masih berada di Petrograd, Lucien Wolf, sekretaris Panitia Gabungan untuk Luar Negeri (panitia bentukan organisasi-organisasi Yahudi untuk memperjuangkan kepentingan orang Yahudi di luar negeri), mengajukan draf pernyataan jaminan kepada Kementerian Luar Negeri Inggris. Pernyataan jaminan ini disiapkan agar sewaktu-waktu dapat diterbitkan Blok Sekutu untuk mendukung aspirasi-aspirasi orang Yahudi. Isi draf tersebut adalah sebagai berikut:

Bilamana Palestina sudah tercakup di dalam ruang lingkup pengaruh Inggris atau Prancis seusai perang, maka pemerintah Inggris atau Prancis sekali-kali tidak boleh menyepelekan nilai sejarah negeri itu bagi komunitas Yahudi. Masyarakat Yahudi harus dapat hidup aman sentosa, menikmati kebebasan sipil dan beragama, hak-hak politik yang setara dengan masyarakat lain, kemudahan-kemudahan yang berpatutan dalam urusan imigrasi dan kolonisasi, serta keistimewaan-keistimewaan warga kotapraja di kota-kota dan koloni-koloni tempat tinggal mereka jika dipandang perlu.

Pada tanggal 11 Maret, telegram-telegram ^[l] dikirimkan atas nama Sir Edward Grey kepada duta-duta besar Inggris di Rusia dan Prancis. Telegram-telegram ini berisi pemberitahuan yang harus disampaikan kepada pihak-pihak yang berwenang di Rusia dan Prancis. Pernyataan jaminan termasuk dalam isi pemberitahuan, demikian pula pernyataan berikut ini:

Rancangan ini dapat saja dibuat lebih menarik di mata mayoritas orang Yahudi andaikata mereka dijanjikan bahwa apabila seiring berlalunya waktu masyarakat koloni Yahudi di Palestina sudah cukup kuat untuk menghadapi masyarakat Arab maka mereka dapat dibenarkan untuk mengambil alih penanganan urusan-urusan dalam negeri Palestina (kecuali atas Yerusalem dan tempat-tempat suci).

Sesudah membaca telegram ini, Mark Sykes pun berdiskusi dengan François Georges-Picot. Ia mengusulkan (dengan merujuk kepada memorandum Herbert Samuel^[m]) pembentukan sebuah negara kesultanan bangsa Arab di bawah perlindungan Prancis dan Inggris, beberapa cara mengatur kewenangan atas tempat-tempat suci, dan pendirian sebuah badan usaha untuk membeli tanah bagi masyarakat koloni Yahudi, yang nantinya akan menjadi warga negara kesultanan tersebut dengan hak-hak yang setara dengan orang Arab.^[n]

Tak lama sesudah pulang dari Petrograd, Mark Sykes memberi arahan kepada Herbert Samuel, yang kemudian memberi arahan kepada Moses Gaster, Chaim Weizmann, dan Nahum Sokolow dalam sebuah pertemuan. Catatan tertanggal 16 April dalam buku harian Moses Gaster berisi uraian sebagai berikut: "Kami ditawari wilayah kondominium Prancis-Inggris di Palest[ina]. Penguasanya berbangsa Arab demi menjaga perasaan orang Arab, tetapi di dalam undang-undang dasarnya termaktub sebuah piagam untuk kaum Zionis yang mendapuk Inggris sebagai penjamin dan pihak akan mendukung kami setiap kali timbul pergesekan... Tawaran ini pada praktiknya merupakan realisasi paripurna dari program Zionis kami. Meskipun demikian, kami bersiteguh meminta piagam yang bersifat nasional, kebebasan berimigrasi, serta otonomi dalam negeri, dan pada saat yang sama juga hak-hak kewarganegaraan penuh bagi [tidak terbaca] dan orang-orang Yahudi di Palestina."^[83] Mark Sykes sendiri menganggap butir-butir Persetujuan Sykes-Picot sudah basi, bahkan sebelum ditandatangani. Dalam sepucuk surat pribadi yang ia tulis pada bulan Maret 1916, Mark Sykes mengungkapkan hasil penalarannya bahwa "kaum Zionislah yang kini menjadi kunci situasi".^[xii][85] Baik Prancis maupun Rusia ternyata tidak menyukai isi draf pernyataan jaminan, dan Lucien Wolf akhirnya diberitahu pada tanggal 4 Juli bahwa "sekarang bukanlah saat yang tepat untuk mengeluarkan pernyataan apapun." ^[86]

Ikhtiar-ikhtiar semasa Perang Dunia I ini, termasuk Deklarasi Balfour, kerap ditelaah bersamaan oleh para sejarawan karena adanya potensi ketidakselarasan, baik yang nyata maupun yang terbayang, antara satu ikhtiar dengan ikhtiar lain, khususnya dalam hal rencana pengaturan Palestina.^[87] Meminjam kata-kata Profesor Albert Hourani, pendiri Pusat Kajian Timur Tengah di St Antony's College, Oxford, "perdebatan seputar tafsir kesepakatan-kesepakatan ini adalah perdebatan yang tidak bakal berkesudahan, karena kesepakatan-kesepakatan ini memang sengaja disusun sedemikian rupa sehingga dapat memunculkan lebih dari satu macam tafsir."^[88]

Akhir 1917: Perkembangan Perang Dunia I

Selagi Kabinet Perang Inggris sibuk menggelar rapat-rapat pembahasan yang kelak melahirkan Deklarasi Balfour, Perang Dunia I telah sampai pada tahap buntu. Di Front Barat, Blok Sentral mula-mula unggul pada musim semi tahun 1918,^[101] sebelum akhirnya diungguli Blok Sekutu untuk seterusnya sejak bulan Juli 1918.^[101] Sekalipun sudah memaklumkan perang terhadap Jerman pada musim semi tahun 1917, Amerika Serikat belum ditimpa kerugian akibat perang sehingga tidak melibatkan diri secara aktif. Ketika korban-korban pertama berjatuhan di pihak Amerika Serikat pada tanggal 2 November 1917,^[102] Presiden Woodrow Wilson masih saja berharap dapat menghindari pengerahan kontingen-kontingen besar prajurit ke medan perang.^[103] Angkatan bersenjata Rusia diketahui terusik oleh revolusi yang tengah melanda Rusia dan peningkatan dukungan terhadap faksi Bolsyewik. Kendati demikian, Pemerintahan Sementara Rusia yang dikepalai Aleksander Kerenski masih melibatkan diri dalam peperangan. Rusia baru menarik diri sesudah revolusi mencapai tahap paripurna pada tanggal 7 November 1917.^[104]

April sampai Juni: Diskusi-diskusi Blok Sekutu

Arthur Balfour melangsungkan pertemuan dengan Chaim Weizmann di kantor Kementerian Luar Negeri Inggris pada tanggal 22 Maret 1917. Dua hari kemudian, Chaim Weizmann mengungkapkan bahwa pertemuan tersebut adalah "kali pertama saya berbincang secara mendalam dengan beliau".^[105] Dalam pertemuan ini, Chaim Weizmann mengemukakan bahwa kaum Zionis lebih suka jika Palestina dijadikan wilayah protektorat Inggris alih-alih wilayah protektorat Amerika Serikat, wilayah protektorat Prancis, atau wilayah administrasi internasional. Arthur Balfour menyambut baik pernyataan ini, tetapi mewanti-wanti bahwa "bisa saja timbul masalah dengan Prancis dan Italia".^[105]

Arah kebijakan Pracis sehubungan dengan Palestina pada khususnya dan Negeri Syam pada umumnya menjelang pencanangan Deklarasi Balfour mula-mula sejalan dengan butir-butir Persetujuan Sykes-Picot, tetapi mulai simpang siur sejak tanggal 23 November 1915 setelah Prancis mengendus adanya pembicaraan antara Inggris dan Syarif Mekah.^[106] Sebelum tahun 1917, hanya Inggris yang bertempur di tapal batas selatan Kesultanan Utsmaniyah, mengingat Mesir jajahan Inggris memang berbatasan langsung dengan wilayah Kesultanan Utsmaniyah, lagipula Prancis masih disibukkan oleh pertempuran Front Barat yang berlangsung di negaranya.^[107][108] Italia, yang mulai melibatkan diri dalam Perang Dunia I sesudah menandatangani Perjanjian London pada bulan April 1915, baru ikut turun tangan di Timur Tengah sesudah mencapai kesepakatan dengan Prancis dan Inggris dalam konferensi yang diselenggarakan di Saint-Jean-de-Maurienne pada bulan April 1917. Dalam konferensi ini, Lloyd George mengemukakan gagasan menjadikan Palestina sebagai negara protektorat Inggris , tetapi gagasan ini "ditanggapi dengan sangat dingin" oleh Prancis maupun Italia.^{[109][110][q]} Pada bulan Mei dan Juni 1917, Prancis dan Italia menurunkan detasemen-detasemennya untuk membantu Inggris yang sedang giat memperbesar kekuatan tempurnya dalam rangka mempersiapkan diri untuk menyerang Palestina sekali lagi.^[107][108]

Pada awal bulan April, Mark Sykes dan François Georges-Picot sekali lagi ditunjuk menjadi negosiator utama. Kali ini keduanya diutus ke Timur Tengah selama sebulan penuh untuk melakukan pembicaraan-pembicaraan lebih lanjut dengan Syarif Mekah dan pemimpin-pemimpin Arab lainnya.^[111][r] Pada tanggal 3 April 1917, Mark Sykes menemui Lloyd George, Lord Curzon, dan Maurice Hankey untuk menerima surat tugas sehubungan dengan misi yang diembannya, yakni berusaha agar Prancis tidak menarik dukungannya sekaligus berusaha agar "tidak mencelakai pergerakan kaum Zionis maupun peluangnya untuk berkembang di bawah pengayoman Inggris , tidak membuat janji politik apapun dengan orang Arab, khususnya janji politik yang berkaitan dengan Palestina".^[113] Sebelum bertolak ke Timur Tengah, François Georges-Picot, melalui Mark Sykes, mengundang Nahum Sokolow ke Paris untuk menatar para pejabat pemerintah Prancis agar paham akan Zionisme.^[114] Mark Sykes, yang sudah melapangkan jalan lewat surat-menyurat dengan François Georges-Picot,^[115] tiba beberapa hari sesudah Nahum Sokolow sampai ke Paris. Sebelum Mark Sykes tiba, Nahum Sokolow telah menemui François Georges-Picot dan pejabat-pejabat pemerintah Prancis lainnya, dan berhasil meyakinkan Kementerian Luar Negeri Prancis untuk menerima, sebagai bahan kajian, sebuah pernyataan sasaran-sasaran kaum Zionis "sehubungan dengan kumudahan-kemudahan kolonisasi, otonomi komunal, hak-hak berbahasa, dan pembentukan sebuah badan usaha Yahudi berpiagam pemerintah."^[116] Mark Sykes melanjutkan perjalanannya ke Italia dan melangsungkan pertemuan dengan Duta Besar Inggris maupun wakil pemerintah Inggris di Vatikan untuk sekali lagi melapangkan jalan bagi Nahum Sokolow.^[117]

Nahum Sokolow diberi kesempatan audiensi dengan Paus Benediktus XV pada tanggal 6 Mei 1917.^[118] Menurut catatan jalannya audiensi yang ditulis Nahum Sokolow, yakni satu-satunya keterangan tentang pertemuan tersebut yang diketahui oleh para sejarawan, Sri Paus secara umum mengungkapkan simpati dan dukungannya terhadap proyek kaum Zionis.^[119][xv] Pada tanggal 21 Mei 1917, Angelo Sereni, ketua Panitia Paguyuban-Paguyuban Bani Israel,^[s] memperkenalkan Nahum Sokolow kepada Sidney Sonnino, Menteri Luar Negeri Italia. Ia juga diberi kesempatan bertatap muka dengan Paolo Boselli, Perdana Menteri Italia. Atas arahan Sidney Sonnino, sekretaris jenderal Kementerian Luar Negeri Italia mengirim sepucuk surat yang, kendati tidak dapat mengungkapkan pandangan pribadinya mengenai kebajikan-kebajikan sebuah program yang berkaitan dengan semua negara anggota Blok Sekutu, "secara umum" menyatakan bahwa ia tidak menentang klaim-klaim sah orang Yahudi.^[125] Dalam perjalanan pulangnya, Nahum Sokolow sekali lagi berjumpa dengan pejabat-pejabat Prancis dan berhasil mendapatkan selembar surat tertanggal 4 Juni 1917 dari Kepala Bagian Urusan Politik Kementerian Luar Negeri Prancis Jules Martin Cambon, yang berisi pernyataan simpati terhadap perjuangan kaum Zionis.^[126] Surat ini tidak dipublikasikan, tetapi disimpan di kantor Kementerian Luar Negeri Inggris.^[127][xvi]

Sesudah Amerika Serikat melibatkan diri dalam Perang Dunia I pada tanggal 6 April, Menteri Luar Negeri Inggris Arthur Balfour memimpin rombongan Misi Balfour ke Washington, D.C. dan New York, tempat ia singgah selama sebulan, dari pertengahan bulan April sampai pertengahan bulan Mei. Selama melawat ke Amerika Serikat, ia menyempatkan diri untuk berdiskusi tentang Zionisme dengan Louis Dembitz Brandeis, seorang tokoh Zionis terkemuka dan sekutu dekat Presiden Woodrow Wilson yang telah diangkat menjadi salah seorang Hakim Agung Amerika Serikat setahun sebelumnya.^[t]

Juni dan Juli: Keputusan untuk menyusun sebuah deklarasi

Pada tanggal 13 Juni 1917, Kepala Bagian Urusan Timur Tengah Kementerian Luar Negeri Inggris Ronald Graham telah dapat memastikan bahwa ketiga politikus paling relevan – Perdana Menteri, Menteri Luar Negeri, dan Wakil Parlementer Menteri Luar Negeri Lord Robert Cecil – semuanya menghendaki agar Inggris mendukung pergerakan kaum Zionis.^[u] Pada hari yang sama, Chaim Weizmann menyurati Ronald Graham untuk memperjuangkan dikeluarkannya sebuah deklarasi terbuka.^{[v][131][132]}

Dalam suatu pertemuan pada tanggal 19 Juni, Arthur Balfour meminta Lord Rothschild dan Chaim Weizmann untuk mengajukan suatu rumusan deklarasi.^[133] Sepanjang beberapa minggu berikutnya, panitia negosiasi kaum Zionis menyiapkan selembar draf deklarasi yang terdiri atas 143 patah kata, tetapi Mark Sykes, Ronald Graham, maupun Lord Rothschild menilai draf tersebut terlalu menjurus ke hal-hal yang sensitif.^[134] Di lain pihak, Kementerian Luar Negeri Inggris juga menyiapkan selembar draf, yang digambarkan pada tahun 1961 oleh Harold Nicolson, selaku orang yang terlibat langsung dalam penyusunannya, sebagai usulan penciptaan "suaka bagi orang-orang Yahudi yang menjadi korban penindasan".^[135][136] Draf yang disusun oleh Kementerian Luar Negeri Inggris ditolak mentah-mentah oleh kaum Zionis sehingga tidak jadi dipakai. Tak selembar pun salinan draf ini dapat ditemukan di kumpulan arsip Kementerian Luar Negeri Inggris .^[135][136]

Sesudah berdiskusi lebih lanjut dengan pihak kementerian, Lord Rothschild akhirnya merevisi draf yang disiapkan kaum Zionis sehingga menjadi lebih singkat, hanya mengandung 46 patah kata, dan mengirimkannya kepada Arthur Balfour pada tanggal 18 Juli.^[134] Draf ini diterima Kementerian Luar Negeri Inggris dan diajukan kepada kabinet untuk dipertimbangkan secara resmi.^[137]

September dan Oktober: Persetujuan dari Amerika Serikat dan Kabinet Perang Inggris

Pada tanggal 31 Oktober 1917, Kabinet Perang Inggris memutuskan untuk mengeluarkan deklarasi. Keputusan ini diambil sebagai tindak lanjut dari hasil diskusi dalam empat kali rapat kabinet perang (termasuk rapat tanggal 31 Oktober) yang digelar dalam tempo dua bulan.^[137] Demi membantu memperlancar diskusi, Sekretariat Kabinet Perang Inggris dipimpin oleh Maurice Hankey dan dibantu para Sekretaris Pembantu^[138][139] – terutama Mark Sykes dan Leo Amery, rekan separtai Mark Sykes di Parlemen Inggris yang juga pro-Zionis – mengumpulkan perspektif-perspektif pihak luar untuk diajukan kepada kabinet perang. Perspektif-perspektif pihak luar tersebut mencakup pandangan-pandangan para pejabat pemerintahan, pandangan-pandangan para sekutu dalam Perang Dunia I – teristimewa pandangan Presiden Woodrow Wilson – serta pernyataan-pernyataan pandangan resmi yang diajukan pada bulan Oktober oleh enam orang tokoh pimpinan kaum Zionis dan empat orang pemuka masyarakat Yahudi non-Zionis.^[137]

Sebelum mengeluarkan deklarasi, para pejabat Inggris dua kali meminta persetujuan President Amerika Serikat Woodrow Wilson. Ketika pertama kali dimintai persetujuannya pada tanggal 3 September, President Woodrow Wilson menolak dengan alasan waktunya belum tepat. Ia baru memberikan persetujuan setelah diminta untuk kedua kalinya pada tanggal 6 Oktober.^[140]

Petikan-petikan dari notula keempat rapat Kabinet Perang Inggris berikut ini memperlihatkan faktor-faktor utama yang menjadi bahan pertimbangan para menteri:

• 3 September 1917: "Menanggapi anjuran agar urusan ini sebaiknya ditangguhkan dulu, [Arthur Balfour] mengemukakan bahwa urusan ini sudah lama sekali ditahan-tahan Kementerian Luar Negeri. Ada organisasi yang sangat kuat dan antusias, khususnya di Amerika Serikat, yang gigih memperjuangkan urusan ini, serta mengemukakan keyakinannya bahwa Blok Sekutu akan sangat terbantu jika dapat menarik ketulusan dan kesungguhan orang-orang tersebut ke pihak kita. Jika tidak berbuat apa-apa, maka kita berisiko putus hubungan secara langsung dengan mereka, jadi situasi ini perlu dihadapi."^[141]
• 4 Oktober 1917: "... [Arthur Balfour] mengemukakan bahwa pemerintah Jerman sedang berusaha keras menarik simpati gerakan Zionisme. Kendati ditentang oleh sejumlah hartawan Yahudi di negara itu, gerakan Zionisme didukung oleh mayoritas warga Yahudinya, setidaknya di Rusia dan Amerika, dan mungkin sekali di negara-negara lain ... Tuan Balfour selanjutnya membaca selembar pernyataan yang sangat simpatik dari pemerintah Prancis kepada kaum Zionis, lalu menegaskan bahwa ia tahu Presiden Woodrow Wilson benar-benar mendukung gerakan itu."^[142]
• 25 Oktober 1917: "... sekretaris mengemukakan bahwa ia telah didesak oleh Kementerian Luar Negeri untuk mengangkat masalah Zionisme, suatu keputusan pendahuluan atas masalah ini dianggap sangat penting."^[143]

• 31 Oktober 1917: "[Arthur Balfour] berkesimpulan semua orang kini setuju bahwa, ditinjau dari sudut pandang yang murni bersifat diplomatik dan politik, sudah sepatutnya dikeluarkan sebuah deklarasi yang mendukung aspirasi-aspirasi kaum nasionalis Yahudi. Mayoritas orang Yahudi di Rusia dan Amerika, maupun di seluruh dunia, kini tampaknya mendukung Zionisme. Jika kita dapat mengeluarkan sebuah deklarasi yang mendukung cita-cita tersebut, maka kita harus mampu melanjutkan kegiatan propaganda yang sangat berguna itu di Rusia dan Amerika."^[144]

"Rumah nasional bagi bangsa Yahudi" vs negara Yahudi

Istilah "rumah nasional" sengaja dibuat rancu,^[160] tidak memiliki nilai hukum atau preseden dalam hukum internasional,^[161] sehingga maknanya tidak jelas jika dibandingkan dengan istilah lain seperti "negara".^[161] Istilah ini sengaja digunakan sebagai pengganti "negara" karena adanya penentangan terhadap program Zionis di dalam Kabinet Inggris.^[161] Menurut sejarawan Norman Rose, para arsitek utama deklarasi tersebut merenungkan bahwa sebuah Negara Yahudi akan muncul pada waktunya, sementara Komisi Kerajaan Palestina menyimpulkan bahwa kata-kata tersebut merupakan "hasil kompromi antara para Menteri yang merenungkan pendirian akhir dari sebuah Negara Yahudi dan yang tidak."^[162][xix]

Interpretasi terhadap kata-kata tersebut telah diupayakan dalam korespondensi yang mengarah ke versi final deklarasi. Sebuah laporan resmi kepada Kabinet Perang yang dikirim oleh Sykes pada 22 September mengatakan bahwa Zionis tidak ingin "mendirikan sebuah Republik Yahudi atau bentuk negara apa pun di Palestina atau di bagian mana pun di Palestina", melainkan lebih memilih suatu bentuk protektorat seperti yang diatur dalam Mandat Palestina.^[y] Sebulan kemudian, Curzon membuat sebuah memorandum^[165] yang diedarkan pada tanggal 26 Oktober 1917 di mana ia membahas dua pertanyaan, yang pertama mengenai makna frasa "Rumah Nasional untuk ras Yahudi di Palestina"; ia mencatat bahwa ada beberapa pendapat yang berbeda, mulai dari negara yang sepenuhnya berdiri sendiri sampai ke pusat spiritual bagi orang-orang Yahudi.^[166]

Bagian pers Inggris berasumsi bahwa negara Yahudi dimaksudkan bahkan sebelum Deklarasi difinalisasi.^[xx] Di Amerika Serikat pers mulai menggunakan istilah "Rumah Nasional Yahudi", "Negara Yahudi", "republik Yahudi" dan "Persemakmuran Yahudi" secara bergantian.^[166]

Ahli perjanjian internasional, David Hunter Miller yang hadir pada konferensi dan kemudian mengkompilasikan sebuah dokumen ringkasan 22 volume, menyediakan sebuah laporan kepada Seksi Intelijen dari Delegasi Amerika untuk Konferensi Perdamaian Paris Tahun 1919 yang memberikan rekomendasi "bahwa akan dibentuk sebuah negara terpisah di Palestina", dan "itu akan menjadi kebijakan dari Liga Bangsa-Bangsa untuk mengakui bahwa Palestina sebagai sebuah Negara Yahudi sesegera mungkin, setelah pada faktanya itu merupakan sebuah Negara Yahudi".^{[168] [169]} Laporan ini lebih lanjutnya menyarankan bahwa sebuah Negara Palestina Independen dibawah Mandat Liga Bangsa-Bangsa melalui Inggris dapat dibentuk. Pemukiman yahudi dapat diizinkan dan didukung di negaranya dan tempat-tempat suci di negara ini akan berada dibawah kendali Liga Bangsa-Bangsa.^[169] Memang the Inquiry, kemudiannya memberikan keterangan positif tentang kemungkinan dibentuknya negara Yahudi yang nantinya akan dibuat di Palestina jika kebutuhan data demografinya telah ada.^[169]

Sejarawan Matthew Jacobs kemudian menuliskan bahwa pendekatan AS terhambat dikarenkan oleh "kurangnya pengetahuan khusus tentang wilayah tersebut" dan "seperti pekerjaan Inquiry di Timur Tengah, laporannya atas Palestina sangatlah cacat" dan " diperkirakan merupakan hasil tertentu dari konflik". Dia kemudian mengutip Miller, menuliskan tentang sebuah laporan atas sejarah dan pengaruh dari Zionis, " sangat tidak memadai dari sisi manapun dan harus dianggap tidak lebih dari sebagai bahan untuk laporan-laporan di masa depan".^[170]

Lord Robert Cecil pada tanggal 2 Desember 1918, memastikan dalam sebuah pertemuan bahwa pemerintah sepenuhnya memaksudkan bahwa "Judea adalah untuk Yahudi."^[168] Yair Auron berpendapat bahwa Cecil, yang dulunya merupakan Wakil Sekretaris Untuk Urusan Luar Negeri yang mewakili Pemerintah Inggris pada perayaan Federasi Zionis Inggris, menyatakan "kemungkinan telah melampaui arahannya" dan berkata (dia mengutip Stein) "harapan kami adalah Negara-negara Arab untuk bangsa Arab, Armenia untuk bangsa Armenia dan Yudea adalah untuk bangsa Yahudi".^[171]

Pada bulan Oktober, Neville Chamberlain ketika memimpin sebuah pertemuan Zionis mendiskusikan sebuah "Negara Zionis Baru".^[168] Pada waktu itu, Chamberlain merupakan Anggota Parlemen daerah pemilihan Ladywood, Birmingham; memanggil kembali peristiwa tersebut pada Tahun 1939, setelah Chamberlain menyetujui Buku Putih 1939, Badan Telegraf Yahudi mencatat bahwa perdana menteri telah memiliki "mengalami perubahan pikiran yang nyata dalam 21 tahun intervensi",^[172] setahun kemudian pada perayaan Deklarasi yang kedua kalinya, Jenderal Jan Smuts mengatakan bahwa "akan menebus janjinya ... dan negara Yahudi yang besar pada akhirnya akan bangkit."^[168] Dalam nada yang sama, Churchill beberapa bulan kemudian menyatakan:

Jika memungkinkan, akan dibentuk dalam kehidupan kita sebuah Negara Yahudi yang terletak di tepi Negara Yordania dibawah perlindungan Inggris yang mungkin terdiri dari tiga atau empat juta orang yahudi, sebuah peristiwa yang akan menjadi sejarah dunia yang dari setiap sudut pandang akan bermanfaat.^[173]

Pada tanggal 22 Juni 1921 saat pertemuan dengan Kabinet Imperial, Churchill ditanya oleh Perdana Menteri Arthur Meighen tentang makna dari rumah nasional. Churchill menjawab "Jika dalam perjalanan bertahun-tahun mereka(para Yahudi) menjadi mayoritas di negara ini, mereka secara alami akan mengambil alih ... pro rata dengan Arab. Kami membuat permintaan yang sama bahwa kami tidak akan membuat orang Arab meninggalkan tanahnya atau menyerang hak-hak politik dan sosialnya".^[174]

Merespon Curzon pada bulan Januari 1919, Balfour menulis "Weizmann tidak pernah mengajukan sebuah klaim kepada Pemerintahan Palestina Yahudi. Seperti sebuah klaim yang dalam pendapat saya jelas tidak dapat diterima dan secara pribadi saya tidak berfikir kita seharusnya melangkah lebih jauh dari deklarasi aslinya yang saya buat untuk Tuan Rothschild." ^[175] Dalam bulan Februari 1919, Prancis mengeluarkan sebuah pernyataan bahwa tidak akan menjadi sebuah penentangan dalam menempatkan Palestina dibawah Perwalian Inggris dan Pembentukan sebuah Negara Yahudi. Freidman lebih lanjut mencatat bahwa sikap Prancis terus berubah;^[168] Yehuda Blum, ketika mendiskusikan "perilaku tidak bersahabat Prancis terhadap pergerakan nasional Yahudi" mencatat bahwa isi dari laporan yang dibuat oleh Robert Vansittart (seorang pemimpin dari Delegasi Inggris dalam Konfrensi Perdamaian Paris) terhadap Curzon pada bulan November 1920 yang berbunyi :

(Prancis) telah menyetujui Rumah Nasional Yahudi (menggunakan huruf kapital dalam sumbernya), bukan sebuah Negara Yahudi. Mereka meyakini bahwa kami mengarahkan langsung menuju yang terakhir (maksudnya mengarahkan pada Negara Yahudi), dan hal yang paling terakhir yang mereka lakukan adalah memperluas negara disebabkan mereka menolak kebijakan kami ^[176].

Menteri Luar Negeri Yunani mengatakan kepada editor organisasi Pro-Israel Salonica Jewish bahwa " dalam upaya pembentukan Negara Yahudi, telah dilakukan pertemuan di Yunani dengan rasa simpati yang tulus.... Sebuah Palestina Yahudi akan menjadi sekutu Yunani".^[168] Di Swiss, dalam sejumlah catatan para sejarawan termasuk Prof. Tobler, Forel-Yvorne dan Rogaz, mendukung ide untuk membentuk negara Yahudi dengan salah satu dari mereka menyebut bahwa pembentukan itu sebagai "sebuah hak suci dari orang yahudi". Ketika di Jerman, para pejabat dan banyak jurnalis mengambil makna dari Deklarasi tersebut bahwa Inggris mendukung pembentukan sebuah negara untuk para orang yahudi.^[168]

Pemerintah Inggris, termasuk Churchill, memperjelas bahwa Deklarasi tersebut tidak bermaksud mengubah seluruh Palestina menjadi Rumah Nasional Yahudi, "tetapi bahwa Rumah semacam itu harus didirikan di Palestina."^{[xxii][xxiii]} Emir Faisal, Raja Suriah dan Irak, membuat perjanjian tertulis formal dengan pemimpin Zionis Chaim Weizmann, yang dirancang oleh T. E. Lawrence, di mana mereka akan berupaya menjalin hubungan damai antara orang Arab dan Yahudi di Palestina.^[183] Perjanjian Faisal–Weizmann tertanggal 3 Januari 1919 adalah kesepakatan berumur pendek untuk kerja sama Arab–Yahudi dalam pengembangan tanah air Yahudi di Palestina.^[z] Faisal memang memperlakukan Palestina secara berbeda dalam presentasinya di Konferensi Perdamaian pada 6 Februari 1919 dengan mengatakan "Palestina, karena karakter universalnya, [harus] dibiarkan di satu sisi untuk pertimbangan bersama dari semua pihak yang berkepentingan".^[185][186] Perjanjian tersebut tidak pernah dilaksanakan.^[aa] Dalam surat berikutnya yang ditulis dalam bahasa Inggris oleh Lawrence untuk ditandatangani Faisal, ia menjelaskan:

Kami merasa bahwa orang Arab dan Yahudi adalah sepupu dalam ras, menderita penindasan serupa di tangan kekuatan yang lebih kuat dari diri mereka sendiri, dan karena kebetulan yang membahagiakan telah mampu mengambil langkah pertama menuju pencapaian cita-cita nasional mereka bersama-sama. Kami orang Arab, terutama yang terpelajar di antara kami, memandang dengan simpati terdalam pada gerakan Zionis... Kami akan melakukan yang terbaik, sejauh yang kami ketahui, untuk membantu mereka melewatinya; kami akan mengucapkan selamat datang pulang yang paling tulus kepada orang Yahudi.^[183]

Ketika surat itu diajukan di Komisi Shaw pada tahun 1929, Rustam Haidar berbicara dengan Faisal di Baghdad dan mengirim kawat bahwa Faisal "tidak ingat bahwa ia menulis hal semacam itu".^[189] Pada Januari 1930, Haidar menulis kepada sebuah surat kabar di Baghdad bahwa Faisal: "merasa sangat aneh bahwa hal seperti itu dikaitkan dengannya karena ia tidak pernah mempertimbangkan untuk mengizinkan bangsa asing mana pun untuk berbagi di negara Arab".^[189] Awni Abd al-Hadi, sekretaris Faisal, menulis dalam memoarnya bahwa ia tidak sadar bahwa pertemuan antara Frankfurter dan Faisal terjadi dan bahwa: "Saya percaya surat ini, dengan asumsi asli, ditulis oleh Lawrence, dan bahwa Lawrence menandatanganinya dalam bahasa Inggris atas nama Faisal. Saya percaya surat ini adalah bagian dari klaim palsu yang dibuat oleh Chaim Weizmann dan Lawrence untuk menyesatkan opini publik."^[189] Menurut Allawi, penjelasan yang paling mungkin untuk surat Frankfurter adalah bahwa pertemuan terjadi, surat dirancang dalam bahasa Inggris oleh Lawrence, tetapi "isinya tidak sepenuhnya dijelaskan kepada Faisal. Ia kemudian mungkin telah atau mungkin tidak dibujuk untuk menandatanganinya", karena surat itu bertentangan dengan pernyataan publik dan pribadi Faisal lainnya pada saat itu.^[190] Sebuah wawancara tanggal 1 Maret oleh Le Matin mengutip Faisal yang mengatakan:

Perasaan hormat terhadap agama lain ini mendikte pendapat saya tentang Palestina, tetangga kami. Bahwa orang-orang Yahudi yang tidak bahagia datang untuk tinggal di sana dan berperilaku sebagai warga negara yang baik di negeri ini, kemanusiaan kami bersukacita mengingat bahwa mereka ditempatkan di bawah pemerintahan Muslim atau Kristen yang dimandatkan oleh Liga Bangsa-Bangsa. Jika mereka ingin membentuk sebuah negara dan mengklaim hak berdaulat di wilayah ini, saya melihat bahaya yang sangat serius. Dikhawatirkan akan terjadi konflik antara mereka dan ras-ras lain.^[191][ab]

Merujuk pada Buku Putih tahun 1922 miliknya, Churchill kemudian menulis bahwa "tidak ada apa pun di dalamnya yang melarang pembentukan Negara Yahudi pada akhirnya."^[192] Dan secara pribadi, banyak pejabat Inggris setuju dengan interpretasi Zionis bahwa sebuah negara akan didirikan ketika mayoritas Yahudi tercapai.^[193]

Ketika Chaim Weizmann bertemu dengan Churchill, Lloyd George, dan Balfour di rumah Balfour di London pada 21 Juli 1921, Lloyd George dan Balfour meyakinkan Weizmann "bahwa dengan Deklarasi tersebut mereka selalu memaksudkan sebuah Negara Yahudi pada akhirnya," menurut risalah Weizmann tentang pertemuan itu.^[194] Lloyd George menyatakan pada tahun 1937 bahwa dimaksudkan agar Palestina akan menjadi Persemakmuran Yahudi jika dan ketika orang Yahudi "telah menjadi mayoritas yang pasti dari penduduknya",^[ac] dan Leo Amery menggemakan posisi yang sama pada tahun 1946.^[ad] Dalam laporan UNSCOP tahun 1947, masalah rumah versus negara diteliti dengan saksama dan sampai pada kesimpulan yang serupa dengan Lloyd George.^[xxiv]

Cakupan rumah nasional "di Palestina"

Pernyataan bahwa tanah air seperti itu akan ditemukan "di Palestina" daripada "dari Palestina" juga disengaja.^[199] Usulan draf deklarasi yang terkandung dalam surat Rothschild tanggal 12 Juli kepada Balfour mengacu pada prinsip "bahwa Palestina harus dibentuk kembali sebagai Rumah Nasional orang-orang Yahudi." ^[200] Dalam teks terakhir, setelah amendemen Lord Milner, kata "dibentuk kembali" dihapus dan kata "itu" diganti dengan "dalam". ^{[201] [202]}

Dengan demikian, teks ini menghindari penetapan keseluruhan Palestina sebagai Rumah Nasional orang-orang Yahudi, yang mengakibatkan kontroversi di tahun-tahun mendatang mengenai ruang lingkup yang dimaksud, khususnya sektor Zionisme Revisionis , yang mengklaim keseluruhan Palestina Wajib dan Emirat Transyordania sebagai Tanah Air Yahudi ^[201] Hal ini diklarifikasi oleh Buku Putih Churchill tahun 1922, yang menulis bahwa "ketentuan deklarasi yang dimaksud tidak mempertimbangkan bahwa Palestina secara keseluruhan harus diubah menjadi Rumah Nasional Yahudi, tetapi bahwa Rumah tersebut harus didirikan 'di Palestina." ^[203]

Deklarasi tersebut tidak memasukkan batas geografis apapun untuk Palestina.^[204] Setelah perang berakhir, tiga dokumen – deklarasi, Korespondensi Hussein-McMahon dan Perjanjian Sykes-Picot – menjadi dasar negosiasi untuk menetapkan batas-batas Palestina.^[205]

Hak-hak sipil dan keagamaan komunitas non-Yahudi di Palestina

Klausul pengamanan pertama deklarasi tersebut merujuk pada perlindungan hak-hak sipil dan agama non-Yahudi di Palestina. Klausul tersebut telah disusun bersama dengan perlindungan kedua oleh Leo Amery dalam konsultasi dengan Lord Milner, dengan maksud untuk "melakukan langkah yang wajar untuk menemui para penentang, baik Yahudi maupun pro-Arab, tanpa merusak substansi dari deklarasi yang diusulkan".^{[207] [208]}

Kaum "non-Yahudi" merupakan 90% dari populasi Palestina; ^[209] dalam kata-kata Ronald Storrs , Gubernur Militer Inggris di Yerusalem antara tahun 1917 dan 1920, komunitas mengamati bahwa mereka "tidak begitu banyak disebut, baik sebagai orang Arab, Muslim atau Kristen, tetapi disatukan di bawah kategori negatif dan definisi yang memalukan tentang 'Komunitas Non-Yahudi' dan diturunkan ke ketentuan yang lebih rendah". ^{[210] [211]} Komunitas juga mencatat bahwa tidak ada referensi untuk melindungi "status politik" atau hak politik mereka, seperti yang ada dalam perlindungan selanjutnya terkait dengan orang Yahudi di negara lain. ^{[210] [211]}Perlindungan ini sering dikontraskan dengan komitmen terhadap komunitas Yahudi, dan selama bertahun-tahun berbagai istilah digunakan untuk menyebut kedua kewajiban ini sebagai pasangan;^{[212] [213]} pertanyaan yang sangat panas adalah apakah kedua kewajiban ini memiliki "bobot yang sama", dan pada tahun 1930 status yang sama ini dikonfirmasi oleh Komisi Mandat Permanen dan oleh pemerintah Inggris dalam kertas putih Passfield .^[214]

Balfour menyatakan pada Februari 1919 bahwa Palestina dianggap sebagai kasus pengecualian di mana, mengacu pada penduduk setempat, "kami dengan sengaja dan berhak menolak untuk menerima prinsip penentuan nasib sendiri ," ^[215] meskipun ia menganggap bahwa kebijakan tersebut memberikan penentuan nasib sendiri kepada orang Yahudi.^[216] Avi Shlaim menganggap deklarasi ini sebagai "kontradiksi terbesar".^[217] Prinsip penentuan nasib sendiri ini telah dideklarasikan dalam berbagai kesempatan setelah deklarasi – Empat Belas Poin Januari 1918 dari Presiden Wilson , Deklarasi McMahon ke Tujuh pada bulan Juni 1918, Deklarasi Anglo-Prancis November 1918 ,yang telah membentuk sistem mandat . , Frederic Maugham ^[218] Dalam memo Agustus 1919, Balfour mengakui ketidakkonsistenan di antara pernyataan-pernyataan ini, dan selanjutnya menjelaskan bahwa Inggris tidak berniat berkonsultasi dengan penduduk Palestina yang ada.^[219] Hasil dari konsultasi Komisi Penyelidikan Raja-Bangau Amerika yang sedang berlangsung tentang penduduk setempat – yang telah ditarik oleh Inggris – dirahasiakan selama tiga tahun hingga laporan tersebut bocor pada tahun 1922.^[220] Pemerintah Inggris selanjutnya telah mengakui hal ini kekurangan, khususnya komite tahun 1939 yang dipimpin oleh Lord Chancellor , yang menyimpulkan bahwa pemerintah tidak "bebas mengatur Palestina tanpa memperhatikan keinginan dan kepentingan penduduk Palestina", ^[221] dan pernyataan bulan April 2017 oleh Menteri Luar Negeri Inggris Baroness Anelay yang diakui pemerintah bahwa "Deklarasi seharusnya menyerukan perlindungan hak politik komunitas non-Yahudi di Palestina, khususnya hak mereka untuk menentukan nasib sendiri." ^[222]

Hak dan status politik orang Yahudi di negara lain

Klausul pengamanan kedua adalah komitmen bahwa tidak ada yang boleh dilakukan yang dapat merugikan hak-hak komunitas Yahudi di negara lain di luar Palestina. ^[223] Rancangan asli Rothschild, Balfour, dan Milner tidak menyertakan kerangka pengaman ini, yang disusun bersama dengan kerangka pengaman sebelumnya pada awal Oktober, ^[223] untuk mencerminkan tentangan dari anggota komunitas Anglo-Yahudi yang berpengaruh. ^[223] Lord Rothschild mengambil pengecualian atas ketentuan tersebut atas dasar bahwa hal itu mengandaikan kemungkinan bahaya bagi non-Zionis, yang dia bantah.^[224]

The Conjoint Foreign Committee of the Board of Deputies of British Jewish and the Anglo-Jewish Association menerbitkan surat di The Times pada 24 Mei 1917 berjudul Views of Anglo-Jewry , ditandatangani oleh presiden kedua organisasi tersebut, David Lindo Alexander dan Claude Montefiore , yang menyatakan pandangan mereka bahwa: "pendirian kewarganegaraan Yahudi di Palestina, yang didasarkan pada teori tunawisma ini, pasti memiliki efek di seluruh dunia yang mencap orang Yahudi sebagai orang asing di tanah air mereka, dan merongrong posisi mereka yang diperoleh dengan susah payah sebagai warga negara dan warga negara dari tanah ini." ^[225] Ini diikuti pada akhir Agustus oleh Edwin Montagu, seorang Yahudi anti-Zionis yang berpengaruh dan Sekretaris Negara untuk India , dan satu-satunya anggota Yahudi dari Kabinet Inggris, yang menulis dalam memorandum Kabinet bahwa: "Kebijakan Pemerintah Yang Mulia adalah anti-Semit dan akan membuktikan dasar bagi anti-Semit di setiap negara di dunia.

Reaksi Zionis

Deklarasi ini merepresentasikan dukungan publik pertama bagi Zionisme oleh suatu kekuatan politik besar^[231] – publikasinya menggelorakan Zionisme, yang pada akhirnya memperoleh sebuah piagam resmi.^[232] Selain dimuat di surat-surat kabar utama, selebaran-selebaran juga disebarluaskan ke seluruh komunitas Yahudi. Selebaran ini dijatuhkan dari udara di atas komunitas Yahudi di Jerman dan Austria, serta di Wilayah Pemukiman, yang telah diserahkan kepada Blok Sentral pascapenarikan diri Rusia.^[233]

Weizmann berpendapat bahwa deklarasi tersebut akan membawa tiga dampak: hal itu akan mendorong Rusia untuk mempertahankan tekanan di Front Timur Jerman, mengingat orang-orang Yahudi berperan menonjol dalam Revolusi Maret 1917; hal itu akan menggalang komunitas besar Yahudi di Amerika Serikat untuk mendesak pendanaan yang lebih besar bagi upaya perang Amerika, yang telah berlangsung sejak April tahun itu; dan, terakhir, hal itu akan melemahkan dukungan Yahudi Jerman terhadap Kaiser Wilhelm II.^[234]

Deklarasi tersebut memicu peningkatan yang tak terduga dan luar biasa dalam jumlah penganut Zionisme Amerika; pada tahun 1914, 200 perkumpulan Zionis Amerika memiliki total 7.500 anggota, yang tumbuh menjadi 30.000 anggota dalam 600 perkumpulan pada tahun 1918, dan 149.000 anggota pada tahun 1919.^[xxv] Meskipun Inggris menganggap bahwa deklarasi tersebut mencerminkan dominasi posisi Zionis yang telah mapan sebelumnya dalam pemikiran Yahudi, deklarasi itu sendirilah yang kemudian bertanggung jawab atas legitimasi dan kepemimpinan Zionisme.^[xxvi]

Tepat satu bulan setelah deklarasi dikeluarkan, perayaan berskala besar berlangsung di Royal Opera House – pidato disampaikan oleh para tokoh Zionis terkemuka serta anggota administrasi Inggris termasuk Sykes dan Cecil.^[236] Sejak 1918 hingga Perang Dunia II, orang-orang Yahudi di Mandat Palestina merayakan Hari Balfour sebagai hari libur nasional tahunan pada tanggal 2 November.^[237] Perayaan tersebut meliputi upacara di sekolah-sekolah dan lembaga publik lainnya serta artikel-artikel perayaan dalam pers berbahasa Ibrani.^[237] Pada Agustus 1919, Balfour menyetujui permintaan Weizmann untuk menamai pemukiman pascaperang pertama di Mandat Palestina sebagai "Balfouria", demi menghormatinya.^[238][239] Pemukiman ini dimaksudkan sebagai model bagi aktivitas Yahudi Amerika di masa depan di Palestina.^[240]

Herbert Samuel, anggota parlemen Zionis yang memorandum tahun 1915-nya telah membingkai awal diskusi di Kabinet Inggris, diminta oleh Lloyd George pada 24 April 1920 untuk bertindak sebagai gubernur sipil Palestina Inggris pertama, menggantikan administrasi militer sebelumnya yang telah memerintah wilayah tersebut sejak perang.^[241] Keputusan ini mencerminkan sikap pro-Zionis yang jelas dari pemerintah Inggris.^[242] Tak lama setelah memulai perannya pada bulan Juli 1920, ia diundang untuk membacakan haftarah dari Yesaya 40 di Sinagoge Hurva di Yerusalem,^[243] sebuah peristiwa yang, menurut memoarnya, membuat jemaat pemukim tua merasa bahwa "pemenuhan nubuat kuno mungkin akhirnya sudah dekat".^[ae][245]

Oposisi di Palestina

Komunitas Kristen dan Muslim setempat di Palestina, yang mencakup hampir 90% dari populasi, menentang keras deklarasi tersebut.^[246] Sebagaimana dideskripsikan oleh filsuf Palestina-Amerika Edward Said pada tahun 1979, deklarasi ini dipandang dibuat: "(a) oleh suatu kekuatan Eropa, (b) mengenai wilayah non-Eropa, (c) dengan pengabaian mutlak terhadap kehadiran maupun keinginan penduduk asli yang mayoritas di wilayah tersebut, dan (d) deklarasi ini mengambil bentuk janji mengenai wilayah yang sama ini kepada kelompok asing lainnya."^[xxvii]

Menurut Komisi King–Crane tahun 1919, "Tidak ada perwira Inggris, yang dikonsultasikan oleh para Komisaris, percaya bahwa program Zionis dapat dilaksanakan kecuali dengan kekuatan senjata."^[248] Sebuah delegasi dari Asosiasi Muslim-Kristen, yang dipimpin oleh Musa al-Husayni, menyatakan ketidaksetujuan publik pada 3 November 1918, satu hari setelah parade Komisi Zionis yang menandai ulang tahun pertama Deklarasi Balfour.^[249] Mereka menyerahkan petisi yang ditandatangani oleh lebih dari 100 tokoh terkemuka kepada Ronald Storrs, gubernur militer Inggris:

Kami telah memperhatikan kemarin kerumunan besar orang Yahudi membawa panji-panji dan membanjiri jalan-jalan sambil meneriakkan kata-kata yang melukai perasaan dan mencederai jiwa. Mereka berpura-pura dengan suara lantang bahwa Palestina, yang merupakan Tanah Suci leluhur kami dan makam nenek moyang kami, yang telah dihuni oleh orang-orang Arab selama berabad-abad, yang mencintainya dan mati dalam mempertahankannya, kini menjadi rumah nasional bagi mereka ... Kami bangsa Arab, Muslim dan Kristen, senantiasa sangat bersimpati dengan orang-orang Yahudi yang teraniaya dan kemalangan mereka di negara-negara lain ... namun terdapat perbedaan besar antara simpati semacam itu dan penerimaan terhadap bangsa seperti itu ... yang memerintah kami dan mengatur urusan kami.^[250]

Kelompok tersebut juga memprotes pembawaan "panji-panji putih dan biru baru dengan dua segitiga terbalik di tengahnya",^[251] menarik perhatian otoritas Inggris terhadap konsekuensi serius dari segala implikasi politik dalam pengibaran panji-panji tersebut.^[251] Kemudian pada bulan itu, pada peringatan pertama pendudukan Jaffa oleh Inggris, Asosiasi Muslim-Kristen mengirimkan memorandum dan petisi panjang kepada gubernur militer yang memprotes sekali lagi segala bentuk pembentukan negara Yahudi.^[252] Mayoritas pemimpin militer Inggris menganggap deklarasi Balfour sebagai sebuah kesalahan, atau sesuatu yang menghadirkan risiko besar.^[253]

Respons Arab yang lebih luas

Di dunia Arab yang lebih luas, deklarasi tersebut dipandang sebagai pengkhianatan terhadap kesepahaman masa perang Inggris dengan bangsa Arab.^[234] Syarif Makkah dan para pemimpin Arab lainnya menganggap deklarasi tersebut sebagai pelanggaran terhadap komitmen sebelumnya yang dibuat dalam korespondensi McMahon–Hussein sebagai imbalan atas peluncuran Revolusi Arab.^[87]

Menyusul publikasi deklarasi tersebut di surat kabar Mesir, Al Muqattam,^[254] Inggris mengutus Komandan David George Hogarth untuk menemui Hussein pada Januari 1918 dengan membawa pesan bahwa "kebebasan politik dan ekonomi" populasi Palestina tidak diragukan.^[77] Hogarth melaporkan bahwa Hussein "tidak akan menerima Negara Yahudi yang merdeka di Palestina, dan saya juga tidak diperintahkan untuk memperingatkannya bahwa negara seperti itu direncanakan oleh Britania Raya".^[255] Hussein juga telah mengetahui Perjanjian Sykes–Picot ketika perjanjian itu dibocorkan oleh pemerintah Uni Soviet baru pada Desember 1917, namun ia ditenangkan oleh dua pesan yang tidak tulus dari Sir Reginald Wingate, yang telah menggantikan McMahon sebagai Komisaris Tinggi Mesir, yang meyakinkannya bahwa komitmen Inggris terhadap bangsa Arab masih berlaku dan bahwa Perjanjian Sykes–Picot bukanlah perjanjian formal.^[77]

Keresahan Arab yang berlanjut mengenai niat Sekutu juga berujung pada Deklarasi kepada Tujuh Orang oleh Inggris dan Deklarasi Inggris-Prancis pada tahun 1918, di mana yang terakhir menjanjikan "pembebasan total dan final bagi bangsa-bangsa yang telah begitu lama ditindas oleh Turki, dan pembentukan pemerintahan serta administrasi nasional yang memperoleh otoritasnya dari pelaksanaan bebas inisiatif dan pilihan penduduk pribumi".^[77][256]

Pada tahun 1919, Raja Hussein menolak meratifikasi Perjanjian Versailles. Setelah Februari 1920, Inggris berhenti membayarkan subsidi kepadanya.^[257] Pada Agustus 1920, lima hari setelah penandatanganan Perjanjian Sèvres, yang secara formal mengakui Kerajaan Hijaz, Curzon meminta Kairo untuk mendapatkan tanda tangan Hussein untuk kedua perjanjian tersebut dan setuju untuk melakukan pembayaran sebesar £30.000 dengan syarat penandatanganan.^[258] Hussein menolak dan pada tahun 1921, menyatakan bahwa ia tidak bisa diharapkan untuk "membubuhkan namanya pada dokumen yang menyerahkan Palestina kepada kaum Zionis dan Suriah kepada orang asing."^[259] Menyusul Konferensi Kairo 1921, Lawrence dikirim untuk mencoba dan mendapatkan tanda tangan Raja untuk sebuah perjanjian serta untuk Versailles dan Sèvres, dengan usulan subsidi tahunan sebesar £60.000; upaya ini juga gagal.^[260] Selama tahun 1923, Inggris melakukan satu upaya lagi untuk menyelesaikan masalah yang tertunda dengan Hussein dan sekali lagi, upaya tersebut kandas, Hussein tetap pada penolakannya untuk mengakui Deklarasi Balfour atau Mandat apa pun yang ia anggap sebagai wilayah kekuasaannya. Pada Maret 1924, setelah sempat mempertimbangkan kemungkinan menghapus pasal yang bermasalah tersebut dari perjanjian, pemerintah menangguhkan negosiasi lebih lanjut;^[261] dalam enam bulan mereka menarik dukungan mereka demi sekutu Arab tengah mereka Ibnu Saud, yang kemudian melanjutkan untuk menaklukkan kerajaan Hussein.^[262]

Sekutu dan Kekuatan Asosiasi

Deklarasi ini pertama kali mendapat dukungan resmi dari pemerintah asing pada tanggal 27 Desember 1917, tatkala pemimpin Zionis sekaligus diplomat Serbia, David Albala, mengumumkan dukungan dari pemerintahan dalam pengasingan Serbia dalam sebuah misi ke Amerika Serikat.^{[263][264][265][266]} Pemerintah Prancis dan Italia menyampaikan dukungan mereka, masing-masing pada tanggal 14 Februari dan 9 Mei 1918.^[267] Dalam sebuah pertemuan tertutup di London pada 1 Desember 1918, Lloyd George dan Perdana Menteri Prancis Georges Clemenceau menyepakati modifikasi tertentu terhadap Perjanjian Sykes–Picot, termasuk kendali Inggris atas Palestina.^[268]

Pada 25 April 1920, konferensi San Remo – sebuah tindak lanjut dari Konferensi Perdamaian Paris yang dihadiri oleh para perdana menteri Inggris, Prancis, dan Italia, serta Duta Besar Jepang untuk Prancis, dan Duta Besar Amerika Serikat untuk Italia – menetapkan ketentuan dasar bagi tiga mandat Liga Bangsa-Bangsa: mandat Prancis atas Suriah, serta mandat Inggris atas Mesopotamia dan Palestina.^[269] Berkenaan dengan Palestina, resolusi tersebut menyatakan bahwa pihak Inggris bertanggung jawab untuk mengimplementasikan ketentuan-ketentuan Deklarasi Balfour.^[270] Pihak Prancis dan Italia memperjelas ketidaksukaan mereka terhadap "corak Zionis dalam mandat Palestina" dan secara khusus keberatan terhadap penggunaan bahasa yang tidak melindungi hak-hak "politik" kaum non-Yahudi, sembari menerima klaim Curzon bahwa "dalam terminologi Inggris, segala hak yang lumrah sudah tercakup dalam 'hak-hak sipil'".^[271] Atas permintaan Prancis, disepakati bahwa suatu jaminan akan dicantumkan dalam procès-verbal mandat tersebut, yang menyatakan bahwa hal ini tidak akan mencakup pelepasan hak-hak yang selama ini dinikmati oleh komunitas non-Yahudi di Palestina.^[270] Dukungan Italia terhadap Deklarasi tersebut mencakup syarat "... dengan pemahaman bahwa hal tersebut tidak merugikan status hukum dan politik dari komunitas keagamaan yang sudah ada ..."^[272] Batas-batas wilayah Palestina dibiarkan tidak spesifik, untuk "ditentukan oleh Kekuatan Sekutu Utama."^[270] Tiga bulan berselang, pada Juli 1920, kekalahan Kerajaan Arab Suriah pimpinan Faisal oleh Prancis memicu urgensi bagi Inggris untuk mengetahui "apa definisi 'Suriah' yang mandatnya diterima Prancis di San Remo?" dan "apakah itu mencakup Transyordania?"^[273] – pihak Inggris lantas memutuskan untuk menempuh kebijakan yang mengasosiasikan Transyordania dengan wilayah mandat Palestina tanpa memasukkannya ke dalam wilayah Rumah Nasional Yahudi.^[274][275]

Pada tahun 1922, Kongres secara resmi mengukuhkan dukungan Amerika bagi Deklarasi Balfour melalui pengesahan Resolusi Lodge–Fish,^{[140][276][277]} meskipun mendapat tentangan dari Departemen Luar Negeri.^[278] Profesor Lawrence Davidson dari Universitas West Chester, yang penelitiannya berfokus pada hubungan Amerika dengan Timur Tengah, berargumen bahwa Presiden Wilson dan Kongres mengabaikan nilai-nilai demokrasi demi "romantisme alkitabiah" tatkala mereka mendukung deklarasi tersebut.^[279] Ia menyoroti keberadaan lobi pro-Zionis yang terorganisir di Amerika Serikat, yang bergerak aktif di masa ketika komunitas kecil Arab-Amerika di negara tersebut hanya memiliki sedikit kekuatan politik.^[279]

Blok Sentral

Terlepas dari peringatan Balfour kepada Kabinet Perang bahwa Jerman tengah berupaya memikat dukungan Zionis, otoritas Jerman menyeimbangkan kepentingan komunitas Yahudi Zionis dan non-Zionis mereka (kelompok terakhir diwakili oleh Hilfsverein der Juden in Deutschland [de]) dan menahan diri untuk tidak menunjukkan favoritisme kepada satu pihak atau pihak lainnya. Mereka berhasil mendesak pihak Utsmaniyah untuk menunjukkan kelonggaran terhadap kaum Zionis, namun tidak berupaya melakukan apa pun yang setara dengan Deklarasi Balfour.^[280]

Dengan demikian, publikasi Deklarasi Balfour ditanggapi dengan respons taktis dari Blok Sentral.^[281] Partisipasi Kesultanan Utsmaniyah dalam aliansi tersebut bermakna bahwa Jerman tidak dapat secara efektif menangkis pernyataan Inggris tersebut.^[282] Sebagian pihak dalam pemerintahan Jerman memandang potensi dukungan Zionis bagi upaya perang Inggris sebagai kerugian substansial bagi pihak mereka.^[af]

Dua pekan pascadeklarasi, Ottokar Czernin, Menteri Luar Negeri Austria, memberikan wawancara kepada Arthur Hantke, Presiden Federasi Zionis Jerman, dan berjanji bahwa pemerintahnya akan memengaruhi pihak Turki setelah perang usai.^[283] Pada 12 Desember, Wazir Agung Utsmaniyah, Talaat Pasha, memberikan wawancara kepada surat kabar Jerman Vossische Zeitung^[283] yang dimuat pada 31 Desember dan kemudian dirilis dalam majalah Yahudi-Jerman Jüdische Rundschau pada 4 Januari 1918,^[284][283] di mana ia menyebut deklarasi tersebut sebagai "une blague"^[283] (sebuah tipu daya) dan berjanji bahwa di bawah kekuasaan Utsmaniyah "semua keinginan yang dapat dibenarkan dari orang Yahudi di Palestina akan dapat menemukan pemenuhannya" tunduk pada kapasitas penyerapan negara tersebut.^[283] Pernyataan Turki ini didukung oleh Kantor Luar Negeri Jerman pada 5 Januari 1918.^[283] Pada 8 Januari 1918, sebuah Perkumpulan Yahudi-Jerman, Persatuan Organisasi Yahudi Jerman untuk Perlindungan Hak-Hak Yahudi di Timur,^[ag] dibentuk untuk mengadvokasi kemajuan lebih lanjut bagi kaum Yahudi di Palestina.^[285]

Pascaprang, Perjanjian Sèvres ditandatangani oleh Kesultanan Utsmaniyah pada 10 Agustus 1920.^[286] Perjanjian tersebut membubarkan Kesultanan Utsmaniyah, dan mengharuskan Turki untuk melepaskan kedaulatan atas sebagian besar wilayah Timur Tengah.^[286] Pasal 95 perjanjian tersebut memasukkan ketentuan-ketentuan Deklarasi Balfour sehubungan dengan "administrasi Palestina, dalam batas-batas yang mungkin ditentukan oleh Kekuatan Sekutu Utama".^[286] Mengingat pencantuman deklarasi tersebut ke dalam Perjanjian Sèvres tidak memengaruhi status hukum baik deklarasi maupun Mandat itu sendiri, maka tidak ada dampak pula ketika Sèvres digantikan oleh Perjanjian Lausanne, yang tidak mencantumkan referensi apa pun terhadap deklarasi tersebut.^[287]

Pada tahun 1922, teoretikus antisemit Jerman Alfred Rosenberg dalam kontribusi utamanya bagi teori Nazi mengenai Zionisme,^[288] Der Staatsfeindliche Zionismus ("Zionisme, Musuh Negara"), menuduh kaum Zionis Jerman bekerja demi kekalahan Jerman serta mendukung Inggris dan implementasi Deklarasi Balfour, dalam sebuah versi mitos tikam dari belakang.^[xxviii] Adolf Hitler mengambil pendekatan serupa dalam beberapa pidatonya mulai tahun 1920 dan seterusnya.^[289]

Takhta Suci

Dengan lahirnya deklarasi tersebut dan masuknya tentara Inggris ke Yerusalem pada 9 Desember, Vatikan mengubah sikap simpatik sebelumnya terhadap Zionisme dan mengadopsi sikap oposisi yang akan berlanjut hingga awal 1990-an.^[290]

Evolusi pandangan Inggris

Kebijakan Inggris sebagaimana dinyatakan dalam deklarasi tersebut harus menghadapi sejumlah tantangan dalam implementasinya pada tahun-tahun berikutnya. Tantangan pertama adalah negosiasi damai tidak langsung yang terjadi antara Inggris dan Utsmaniyah pada Desember 1917 dan Januari 1918 selama jeda pertempuran di musim hujan;^[292] meskipun pembicaraan damai ini tidak berhasil, catatan arsip menunjukkan bahwa anggota kunci Kabinet Perang mungkin bersedia membiarkan Palestina berada di bawah kedaulatan nominal Turki sebagai bagian dari kesepakatan menyeluruh.^[293]

Pada Oktober 1919, hampir setahun setelah berakhirnya perang, Lord Curzon menggantikan Balfour sebagai Menteri Luar Negeri. Curzon adalah anggota Kabinet 1917 yang telah menyetujui deklarasi tersebut, dan menurut sejarawan Inggris Sir David Gilmour, Curzon adalah "satu-satunya tokoh senior di pemerintahan Inggris pada saat itu yang meramalkan bahwa kebijakan tersebut akan berujung pada permusuhan Arab–Yahudi selama beberapa dekade".^[294] Oleh karena itu, ia bertekad untuk mengejar kebijakan yang sejalan dengan "interpretasi yang lebih sempit dan lebih hati-hati, alih-alih interpretasi yang lebih luas".^[295] Menyusul penunjukan Bonar Law sebagai Perdana Menteri pada akhir 1922, Curzon menulis kepada Law bahwa ia menganggap deklarasi tersebut sebagai komitmen Timur Tengah Inggris yang "terburuk" dan "suatu kontradiksi yang mencolok dari prinsip-prinsip yang kami nyatakan secara terbuka".^[296]

Pada Agustus 1920, laporan Komisi Palin, yang pertama dari serangkaian panjang Komisi Penyelidikan Inggris mengenai masalah Palestina selama periode Mandat,^[297] mencatat bahwa "Deklarasi Balfour ... tak diragukan lagi merupakan titik awal dari seluruh kekacauan ini". Kesimpulan laporan tersebut, yang tidak dipublikasikan, menyebutkan Deklarasi Balfour sebanyak tiga kali, menyatakan bahwa "penyebab alienasi dan kegusaran perasaan penduduk Palestina" meliputi:

• "ketidakmampuan untuk mendamaikan kebijakan penentuan nasib sendiri yang dideklarasikan Sekutu dengan Deklarasi Balfour, yang menimbulkan rasa pengkhianatan dan kecemasan mendalam akan masa depan mereka";^[298]
• "kesalahpahaman akan makna sebenarnya dari Deklarasi Balfour dan kelupaan akan jaminan yang ditentukan di dalamnya, akibat retorika longgar para politisi serta pernyataan dan tulisan yang berlebihan dari pihak-pihak yang berkepentingan, terutama kaum Zionis";^[298] dan
• "ketidakbijaksanaan dan agresi Zionis sejak Deklarasi Balfour yang memperburuk ketakutan tersebut".^[298]

Opini publik dan pemerintah Inggris menjadi semakin tidak menyukai dukungan negara terhadap Zionisme; bahkan Sykes mulai mengubah pandangannya pada akhir 1918.^[ah] Pada Februari 1922 Churchill mengirim telegraf kepada Samuel, yang telah memulai perannya sebagai Komisaris Tinggi untuk Palestina 18 bulan sebelumnya, meminta pemangkasan pengeluaran dan mencatat:

Di kedua Majelis Parlemen terdapat gerakan permusuhan yang berkembang, terhadap kebijakan Zionis di Palestina, yang akan dirangsang oleh artikel-artikel Northcliffe baru-baru ini.^[ai] Saya tidak memberikan kepentingan yang berlebihan pada gerakan ini, tetapi semakin sulit untuk menangkis argumen bahwa tidak adil meminta pembayar pajak Inggris, yang sudah kewalahan dengan perpajakan, untuk menanggung biaya penerapan kebijakan yang tidak populer di Palestina.^[301]

Menyusul dikeluarkannya Buku Putih Churchill pada Juni 1922, Majelis Tinggi menolak Mandat Palestina yang mencantumkan Deklarasi Balfour dengan 60 suara berbanding 25, mengikuti mosi yang dikeluarkan oleh Lord Islington.^[302][303] Pemungutan suara tersebut terbukti hanya bersifat simbolis karena kemudian dibatalkan oleh pemungutan suara di Majelis Rendah menyusul manuver taktis dan berbagai janji yang dibuat oleh Churchill.^[302][xxix]

Pada Februari 1923, menyusul pergantian pemerintahan, Cavendish, dalam memorandum panjang untuk Kabinet, meletakkan dasar bagi peninjauan rahasia kebijakan Palestina:

Sungguh sia-sia untuk berpura-pura bahwa kebijakan Zionis adalah sesuatu yang populer. Kebijakan ini telah diserang dengan sengit di Parlemen dan masih diserang dengan gencar di bagian-bagian tertentu dari pers. Dasar serangan yang nyata ada tiga:(1) dugaan pelanggaran janji McMahon; (2) ketidakadilan memaksakan kebijakan kepada suatu negara yang ditentang oleh sebagian besar penduduknya; dan (3) beban finansial bagi pembayar pajak Inggris ...^[306]

Nota pengantarnya meminta pernyataan kebijakan untuk dibuat sesegera mungkin dan bahwa kabinet harus fokus pada tiga pertanyaan: (1) apakah janji kepada bangsa Arab bertentangan dengan deklarasi Balfour atau tidak; (2) jika tidak, apakah pemerintahan baru harus melanjutkan kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintahan lama dalam Buku Putih 1922; dan (3) jika tidak, kebijakan alternatif apa yang harus diadopsi.^[151]

Stanley Baldwin, yang menggantikan Bonar Law sebagai perdana menteri, pada Juni 1923 membentuk sub-komite kabinet yang kerangka acuannya adalah:

memeriksa kembali kebijakan Palestina dan menasihati Kabinet penuh apakah Inggris harus tetap berada di Palestina dan jika tetap tinggal, apakah kebijakan pro-Zionis harus dilanjutkan.^[307]

Kabinet menyetujui laporan komite ini pada 31 Juli 1923. Menggambarkannya sebagai "sungguh luar biasa", Quigley mencatat bahwa pemerintah mengakui kepada dirinya sendiri bahwa dukungannya terhadap Zionisme telah didorong oleh pertimbangan yang sama sekali tidak ada hubungannya dengan kebaikan Zionisme atau konsekuensinya bagi Palestina.^[308] Sebagaimana dicatat Huneidi, "bijak atau tidak bijak, hampir mustahil bagi pemerintah mana pun untuk melepaskan diri tanpa pengorbanan substansial atas konsistensi dan harga diri, jika bukan kehormatan."^[309]

Dengan demikian, sanjak deklarasi tersebut dimasukkan ke dalam Mandat Britania untuk Palestina, sebuah instrumen hukum yang menciptakan Mandat Palestina dengan tujuan eksplisit untuk memberlakukan deklarasi tersebut dan akhirnya diresmikan pada September 1923.^[310][311] Tidak seperti deklarasi itu sendiri, Mandat tersebut mengikat secara hukum bagi pemerintah Inggris.^[310] Pada Juni 1924, Inggris membuat laporannya kepada Komisi Mandat Permanen untuk periode Juli 1920 hingga akhir 1923 yang tidak memuat kejujuran yang tercermin dalam dokumen internal; dokumen-dokumen yang berkaitan dengan penilaian ulang tahun 1923 tetap dirahasiakan hingga awal 1970-an.^[312]

Kutipan pendukung primer

Catatan penjelas dan sudut pandang cendekiawan

Karya yang dikhususkan